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论城乡融合环境下拆违拆临之问题结构

发布日期:
2018-02-26 00:00:00
信息来源:市发改委 浏览次数: 字体:[ ]

    摘要:拆违拆临作为我市今年的重点工作,正在全市如火如荼展开,并不断取得新的阶段性成果。但是拆违拆临往往涉及复杂的利益因素,处理不好很容易造成社会不稳定。从法治角度看,因为拆违拆临程序和实体方面处理不好容易引发连锁反应,因此根本路径应从法律制度完善和法律共识形成等方面入手,探寻促使依法行政、改革实践、拆违拆临良性互动的发展之路。

    关键词:城乡拆迁领域;拆违拆临;依法行政;良性互动


    省委副书记、市委书记王文涛在拆违拆临工作中强调,抓好拆违拆临工作,首先要坚持目标不变,即坚持总体目标不变、坚持阶段性目标不变、坚持结果目标不变。对于违法违章建设,要把牢登记、不动产交易、资产质押、营业执照办理、经营租赁、社会征信、违法违规责任追究等环节,形成一环扣一环的联动机制和拆违拆临的强大合力。法律面前人人平等,任何人的违法违章建设都要拆除。实际上,以往谈到拆迁,很多人第一印象就是大拆大建。确实在以往城市建设过程中,存在着“大拆大建出大变”等诸多不符合经济规律和科学发展的误区,导致资源浪费、形象工程甚至引发群访群诉。而城乡拆违拆临作为拆迁领域的一部分,实际上是对旧有违反城市建设和发展的秩序作出的整治和改变,这其中也会引发一些问题,面对出现的问题不能仅仅停留于表面,要从问题背后入手深入分析。从理论和规律上看,由拆迁引发的问题往往呈现蔓延和扩散趋势,主要体现在上访和涉及拆迁领域的行政复议、诉讼案件。我市开展的拆违拆临是一项系统综合性工作,需要结合市情和法治,寻求良性循环之路,不是一拆了之,更不是简单粗暴没有章法。
    一、法治语境下城乡拆违拆临领域所要面对的问题
    随着互联网的普及和群众权利意识的增强,许多以前因信息闭塞、渠道不畅而掩盖的拆迁领域问题逐渐浮出了水面,诸如未批先拆、暴力拆迁、补偿偏低、不当安置等不时见网络报端,引起社会持续强烈关注,“倒逼”地方政府必须正视这一领域存在的种种乱象和问题并尽早拿出切实可行解决方案。现实中拆迁工作是由地方政府特别是基层政府和项目单位为主导进行,由于现实情况复杂多变等各方面因素,拆迁工作大多不能一蹴而就,中间过程冗长繁杂且始终伴随着各种矛盾、问题,特别是在当今法律意识普遍增强的环境下,由拆迁引发的问题越来越多,其中存在的问题和表现出的趋势值得各级政府提高警惕。
    (一)拆违拆临所面对的往往牵扯历史和利益问题。拆违拆临虽然其面对的对象属于违章建筑等,在法律上不受保护。但是现实情况远比法条复杂得多,拆违拆临往往牵扯历史问题和利益纠缠,只是从法律上否定其存在价值,并不能杜绝问题的发生。且从各区县拆违拆临情况来看,很多违章建筑临时建筑都存在多年,很多人以为可以时间换取“合法性”,因此当面对拆迁时,抵触情绪较大,甚至容易引发暴力抗法;
    (二)拆违拆临并不一定具有不可诉性。虽然拆违拆临面对的是违章建筑,没有合法手续在法律上不受保护。但是拆违拆临本身作为具体行政行为,而其涉及公民和人企业等的财产权益,其自身具有一定复议和诉讼的可诉性。囿于拆违拆临的大力推进,其引发法律纠纷和风险也在急剧攀升。无论是行政复议还是行政诉讼,其都有法律法规明确规定的程序和期限,走法律程序实际上对于政府机关来说,需要耗费大量人财物,而现实中有违章和临时建筑业主利用法律实体和程序权利采取复议诉讼手段,以攫取更大利益,从法治和司法来说,也是对正常司法空间和资源的侵占;
    (三)拆违拆临容易面对政策和执法尺度的拷问。在拆违拆临工作中,我们可以很容易发现很多违章建筑已经存在数年甚至十几年,虽然其身份从来没有在法律上“漂白”,但是为何这么多年没有被处置,这是很多市民和网友发出的最多质疑。同样,如何对违章建筑真正做到一视同仁,一把尺子量到底,是检验各级政府和执法部门工作的试金石。
    二、拆违拆临与正常拆迁的区分
    拆违拆临针对违章建筑,而现实中还存在大量正常拆迁活动,拆迁对象主要是拥有合法手续的建筑,由于对象不同,其所引发的后果和问题也不同。下面,笔者主要就正常拆迁引发的法律问题作简要阐释,以便区分我市当前正在开展的拆违拆临。
    一是正常拆迁往往能引发大量行政复议诉讼案件。拆迁引发的行政复议诉讼数量多、影响大,而且由于涉及环节较多,其可诉对象也较为复杂,容易扩大影响范围。例如发改部门是部分建设项目政府审批的环节之一(另外可能还有立项、国土、规划、环保、地震等环节,不同项目要件不同),其所出具的批复多数是从国家政策和经济社会全局出发作出某种认可或否定判断,不涉及具体拆迁问题。细分起来,拆迁环节多数属于建设项目具体执行过程,与审批中的多数环节分属不同的阶段。通俗地讲,审批多数解决的是能不能建的问题,拆迁则是解决建的怎么样的问题。法律主张因果关系,拆迁违规违法并不代表审批违规违法,但是现实中这种因对拆迁过程不满而状告审批的情况时有发生,呈现愈演愈烈之势;
    二是正常拆迁案件波及和影响范围更大。早期因拆迁引发的矛盾冲突,被拆迁人往往紧盯负责具体拆迁的基层政府、拆迁部门或者项目单位,主要采取上访手段诉求解决问题。但是随着依法治国的推进和权利意识的觉醒,被拆迁人逐渐将视角延伸到拆迁行为的其它阶段——立项、国土、规划、地震、环评等环节,并形成了一定的解决问题模式——先申请政府信息公开,后提起行政复议,再就复议结果提起行政诉讼,并且将上述审批环节涉及的部门全部都提起行政复议和行政诉讼,这就无形中使得可能原本只在拆迁过程出现的阶段性问题演变成了整体全局性问题,增加了解决问题的成本,一定程度上损害了地方政府的权威性和公信力。
三是存在鉴别、规范、疏导的问题。如何保护诉权和规范诉权的问题是此类复议诉讼始终绕不开的话题。以发改部门参与的某行政诉讼案件为例,村民因为在拆迁测量时,就地上附属物是否应纳入补偿范围与拆迁部门发生争执,村民认为应当纳入,拆迁部门认为属于原告擅自加盖,不应纳入补偿范围,争执不下,村民以拆迁所依附项目审批违法为由(起诉书没有附任何证据,唯一事实就是对自身地上附属物拆迁不合法),向包括发改在内的所有审批环节部门提起了行政复议,经复议上级机关维持了有关行政决定,村民不服又向法院提起了行政诉讼,一审驳回原告起诉,原告不服又向中级法院提起二审,直到二审宣判维持一审裁定此案才告一段落。这里就存在争议问题,我国法律保护公民、法人、社会组织的诉权,同时也对诉权进行了必要的规范限制。当事人必须在满足法律规定的条件下才能行使诉权。2015年5月1日开始实行的立案登记制使得诉权“门槛”降低了,但是这并不意味着行使诉权没有任何条件,只要告就要收案、就要立案,否则法律上也不会规定立案审查期限了,笔者认为正是有了这种立案登记制的改革,反而更加要求有关机关强化对诉权的审慎义务,防止滥用诉权的情况发生。类似上述行政复议诉讼,没有提交有关证据,无法证明自身权益是否与上述所有政府部门批复有关,缺乏关联性证明,能否达到立案标准值得商榷(虽然起诉要求的证据标准较低,但不是没有标准,最起码应当符合因果关系的证据要求)。笔者认为,在起诉门槛降低的情况下,对于立案形式审查要件应当严格落实,缺乏必要要件不能立案,防止诉权滥用。如果纵容这种情况实际上是造成了一种新的不公平,特别是在当前案多人少、资源有限的大环境下,这无论是对复议被申请人、诉讼被告,还是其他有正当诉求、符合立案条件的当事人来说,都是一种正当空间无端被挤压、占用。政府部门、审判机关、法律服务机构等有关方面都应对类似这种问题加以重视,通过宣传、教育等手段,让当事人真正用好手中的权利,采用正确的法律手段和渠道,这样才能提高解决问题的效率,化解矛盾的效果才能更好。
    三、进一步推进地方政府依法行政的建议
   (一)对包括拆违拆临引发的行政复议诉讼折射问题应当追根溯源。各级政府应当通过完善协商民主制度来寻求法律共识,增强法治信仰,减少行政机关在施政过程中的盲目性与主观随意性。法律实施与城镇化推进的不协调问题归根结底是政府对行政行为正当性缺乏“底气”,要实现管制思想向服务理念的转变,以及“官本位”主义的摒弃和法治信仰的形成。当然,在当前价值与利益正日趋多元化的社会背景下,这种调整仅仅依靠政府的单方面努力是远远不够的,还必须经历一个多方博弈的过程,通过不断地论辩、试错和纠偏,才能使行政活动真正获得为民众所认同的正当性。因此探索在更多的具体行政行为实践中引入公众参与的力量搭建各方利益代表平等、理性协商和交流的平台,既是提高政府施政效果的需要,也是回应民众需求、形成法律共识、培育法治理念的需要。
   (二)健全依法行政考核权重。考核是政府系统内部 自上而下推动依法行政的重要方式和手段,在地方政府系统中,考核对县级政府的触动和影响最大。据不完全统计,大部分地方对各级各部门的考核往往不公布详细内容和标准,即使公布也只是公布名次和得分,但是社会各界和老百姓并不了解考核的具体尺度以及各级各部门具体的得失分情况和存在的问题。纳入拆违拆临考核标准有以下几点需要说明:一是拆违拆临数量往往跟该级政府该部门与老百姓的密切程度成正比。与老百姓接触越多、越息息相关的部门和政府,拆违拆临数量往往越多,以拆违拆临为标准可以更直观考察政府及部门的依法施政与否;二是拆违拆临标准不能简单以结果作为考核唯一标准,应当细化内容,将拆违拆临制度建设、队伍建设、行政争议缘由、政府应对得当与否、社会影响等分门别类,进一步优化行政绩效考核指标体系,提高依法行政在政府考核绩效指标中的权重。结合拆违拆临中所反映出的行政行为的合法率、自动履行率、建议回复率、义务履行情况以及非法干预情况等纳入当地政府的法治考评体系,形成系统化考核标准;三是加大追责惩戒力度。进一步建立健全行政执法责任追究机制,明确问责对象、问责方式和问责程序。对于影响恶劣的拆违拆临,应当追究相关人员的责任,构成刑事犯罪的,应当移交司法机关处理。
    (三)提升执法水平,强化源头治理。全面贯彻党的十八大和十八属三中、四中、五中、六中全会精神,强化法治思维和源头预防意识建议进一步规范行政权力运行。明确制定政府权力清单和责任清单,依法公开行政权力事项的内容、对象、条件、程序,未经公开不得实施。进一步规范行政权力运行流程,逐步实现权力运行的全程实时监控。进一步完善行政执法程序,严格执行执法全程记录制度,落实重大执法决定法制审核制度,健全行政裁量权基准制度。进一步加强行政机关的内部监督,健全行政争议源头预防机制。进一步加强一线行政执法队伍建设,不断提高其执法能力和水平。
    (四)全面提升政府信息公开的水平和能力。建议加快政府信息公开平台建设。加快网上政府和电子政务建设,加强互联网政务信息公开平台建设。完善政务信 息数据服务平台和便民服务平台资源共享管理办法。进一步拓展政府信息公开形式,积极探索并实行各种方便群众查阅,了解信息的公开方式。建议建立健全主动公开和依申请公开制度,提升应对信息公开申请的能力和水平。
    (五)从源头上预防群体性事件的发生。对于群体性、社会关注度高的重大案件,要及时逐级报告有关情况。建议各级政府能够结合本地实际情况,以市场为基础,综合考虑被征土地的原有收益、未来用途、区位等因素,适当补偿被征迁人的损失的同时,尽量让拆迁人分享到发展的成果。同时,拓宽安置渠道,解决就业和廉租房,健全社会保障,解决失房人员的后顾之忧,从源头上防治群体性事件的发生。
    四、结 语
    拆违拆临是我市“453”重点工作之一,也是改变省会城市面貌、建设现代泉城的重要工程。省委副书记、市委书记王文涛,市委副书记、市长王忠林等多次对拆违拆临工作作出批示,并多次亲临各区县检查督导,尤其提出要在拆违拆临中坚持法治,维护公平。当前,全市上下精神振奋,为了四个中心建设奋勇拼搏,经济社会的发展离不开法治的保驾护航,根本途径应从法律制度完善和法律共识形成等方面入手,探寻促使依法行政、改革实践、拆违拆临良性互动的发展之路。

 

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